Internationale Organisationen und Kongresse@Internationale Organisationen und Kongresse@(ÜB)@freigabe

Lesen Sie auch die Beiträge "The Europe of Congresses" und "The Concert of Europe" in der EHNE.

Definition

Internationale Organisationen können anhand ihrer staatlichen Beteiligung in zwei Gruppen unterschieden werden: zwischenstaatliche Organisationen (intergovernmental organizations, IGOs) und nicht-staatliche Organisationen (international nongovernmental organizations, INGOs). Beide schreiben sich in den weitaus größeren Rahmen der internationalen Zusammenarbeit ein, zu dem internationale Vereinbarungen, Konventionen und Gesetze ebenso zählen wie international respektierte Normen (soft law) und vielfältige Formen internationaler Regime.¹ Die folgenden Ausführungen beschränken sich auf IGOs und INGOs. Allerdings werden diese Begriffe in der Forschung nicht einheitlich verwendet, und insbesondere in Bezug auf INGOs werden teilweise die Begriffe civil society organizations oder advocacy networks bevorzugt.²

IGOs bezeichnen nicht nur internationale, sondern auch spezifisch interstaatliche Organisationen.³ Sie entstehen durch "formal agreements between states".⁴ Daher sind Nationalstaaten die Basiselemente aller IGOs. Es handelt sich um "institutional structure[s] created by [an] agreement among two or more sovereign states for the conduct of regular political interactions."⁵ Bilaterale Vertragssysteme sind folglich keine internationalen Organisationen. Zwar beruhen auch IGOs auf formalen Vereinbarungen (Vertrag, Statut, Charta o.Ä.), diese beziehen sich allerdings auf Aktivitäten in mehr als zwei Staaten. Die Anzahl der beteiligten Staaten kann dabei von drei (z.B. NAFTA) bis zu ca. 200 Staaten (z.B. Universal Postal Union) reichen. IGOs können sowohl hinsichtlich ihrer Mitglieder und in Bezug auf ihren geografischen Handlungsraum begrenzt sein (z.B. Organization of American Staates) als auch globale Teilnahme anstreben (z.B. Internationale Telegrafen Union). Sie können sich einem bestimmten Aufgabenfeld verschreiben (z.B. OPEC) oder sich einer breiten Palette von Themen widmen (z.B. United Nations).⁶

Zu den Charakteristika von IGOs zählen regelmäßige Vollversammlungen und Plenarsitzungen, ein permanentes Sekretariat sowie ein eindeutiger Hauptsitz.⁷ IGOs werden zumeist von einer Führungsperson geleitet, deren Bezeichnung sehr unterschiedlich sein kann (Generalsekretär der United Nations, Generaldirektor der World Health Organization, Präsident der World Bank, Exekutivdirektor des International Monetary Fund usw.). Von großer Bedeutung ist, dass die abgesandten Vertreter der Mitgliedsstaaten und insbesondere die Mitarbeiter des ständigen Sekretariats einer IGO keineswegs ausschließlich den Interessen der Mitgliedsstaaten verpflichtet sind. IGOs sind mehr als ausführende Instrumente kooperierender Nationalstaaten; sie entwickeln eine eigene institutionelle Logik und Verfahrensweise und verfolgen in Hinblick auf die Ziele der Organisation formulierte, eigene Interessen.⁸

Der Begriff "internationale Organisationen" geht jedoch über die verschiedenen Formen von zwischenstaatlicher Zusammenarbeit hinaus und bezeichnet auch private Organisationsformen transnationaler Gruppen und Vereinigungen.⁹ "Institutionalized internationalism" und "voluntary internationalism" sind voneinander zu trennen.¹⁰ Organisierte Formen von länderübergreifenden privaten Netzwerken werden als INGOs bezeichnet. Darunter fällt zunächst "any international organization that is not established by an agreement among governments".¹¹ INGOs können daher als freiwillige, nicht staatliche, nicht profitorientierte, nicht religiöse und nicht militärische Vereinigungen definiert werden.¹² Auch das Verfolgen politischer, sozialer, ökonomischer und anderer Ziele jenseits und unabhängig von politischen Parteien oder staatlichen Instrumenten sowie der Einsatz für altruistische Ziele, das heißt solche, die über die Eigeninteressen der Organisation hinausgehen, dienen als Definitionskriterien.¹³ INGOs beruhen auf einem "special type of authority", der keiner Legitimation durch eine außenstehende Instanz bedarf und auf selbstdefinierten Zielen und Expertisen beruht.¹⁴ Die Forschung ist sich weitgehend darin einig, Handelsnetzwerke ebenso wenig zu den INGOs zu zählen, wie sogenannte BINGOs (Business international non-governmental organizations)¹⁵ oder GONGOs (Government organized non-governmental organizations).¹⁶ Ähnlich wie bei den IGOs herrscht jedoch auch in Bezug auf INGOs Uneinigkeit, ob religiöse Vereinigungen einbezogen werden sollen.¹⁷

Problematisch ist darüber hinaus, dass IGOs und INGOs nicht in allen Fällen trennscharf unterschieden werden können.¹⁸ Beide zeichnen sich durch regelmäßige Treffen repräsentativer Mitglieder, ein spezifisches Prozedere bei Entscheidungsprozessen sowie durch die Existenz eines ständigen Sekretariats aus.¹⁹ In vielen Fällen entsenden Staaten offizielle Vertreter in INGOs (z.B. European Broadcasting Union), umgekehrt nehmen verschiedene IGOs private Akteure und Vereinigungen, also INGOs, als Mitglieder auf (z.B. International Labour Organization, ILO).²⁰ In manchen Fällen sind INGOs Vorläufer von IGOs, wie z.B. bei der International Association of the Legal Protection of Labour, deren Aktivitäten zur Grundlage für die 1919 gegründete ILO wurden.²¹ Vor allem aber sind INGOs nie völlig frei von staatlichen Einflüssen. Sie müssen ihre Aktivitäten im Rahmen eines staatlich legitimierten, legalen Rahmens entfalten und agieren in vielen Fällen in Themenfeldern (Gesundheit, Umweltschutz usw.), deren rechtliche Regelung letzten Endes dem Staat unterliegt.²²

Die primären Tätigkeitsfelder von IGOs und INGOs sind Gesundheitsfürsorge, internationale Kommunikation, wissenschaftliche Kooperation, Arbeitsorganisation, wirtschaftliche Zusammenarbeit, das internationale Ernährungsregime, der Umgang mit Flüchtlingen und Vertriebenen sowie Fragen der internationalen Rechtsprechung.

Historische Entwicklung: 1815–1865

Gemäß diesen Definitionsvorschlägen entstehen internationale Organisationen erst in der Zeit nach der Französischen Revolution. Gleichwohl müssen einige wichtige Vorläufer genannt werden, die sowohl dem Bereich der Ereignis- als auch dem der Ideengeschichte angehören. Als früheste Spielart einer IGO kann der Bund von Deli (zuerst 478–404 v.Chr., dann erneut 378–338 v.Chr.), ein Bündnis griechischer Stadtstaaten, gelten. Auch die mittelalterliche Hanse gleicht als europaweiter Handelszusammenschluss freier Staaten einer rudimentären IGO. Als frühester Vorläufer der INGOs wird der Malteser Orden bezeichnet, der im 12. und 13. Jahrhundert im Heiligen Land Krankenhäuser für verwundete Teilnehmer der Kreuzzüge einrichtete.²³

Eine wichtige Zäsur in der Entwicklung staatenübergreifender Zusammenarbeit markiert der Westfälische Friede von 1648, der den Beginn eines modernen Staatensystems bezeichnet. Die Artikel 64, 65 und 67 der Friedensverträge²⁴ formulierten das Prinzip der territorialen Souveränität, das Recht auf eine eigene und unabhängige Innenpolitik sowie das Verbot für fremde Mächte, sich in diese Innenpolitik einzumischen. Letzteres bezog sich auch auf die katholische Kirche und das Heilige Römische Reich deutscher Nation.²⁵ Der im Anschluss an den Spanischen Erbfolgekrieg geschlossene Friede von Utrecht (1713–1714)²⁶ verfestigte die Rechtsgrundlage des europäischen Staatensystems.²⁷

Ebenso wichtig für die Genese einer sich institutionalisierenden internationalen Zusammenarbeit waren einige bahnbrechende Schriften des 17. und 18. Jahrhunderts. Zu den wichtigsten Verfassern gehören der Abbé Charles Irénée Castel de Saint Pierre (1658–1743), Jeremy Bentham (1748–1832) und insbesondere Immanuel Kant (1724–1804) mit seiner Abhandlung Zum ewigen Frieden (1795). Bereits im 17. Jahrhundert plädierte William Penn (1644–1718) für ein europäisches Parlament, das mittels international ausgewählter Sekretäre organisiert werden sollte und daher als eine erste Ausarbeitung eines ständigen Sekretariats gelten kann, wie es für IGOs typisch ist.²⁸ Bereits einige Jahrzehnte zuvor hatte Hugo Grotius (1583–1645) erste bahnbrechende Überlegungen für ein internationales Rechtssystem skizziert.²⁹

Dennoch kann der Wiener Kongress von 1815 als eigentliche Geburtsstunde internationaler Organisationen gelten.³⁰ Neben den Vertretern der europäischen Großmächte beteiligten sich insgesamt 216 Delegationen an der Neuordnung Europas nach den Napoleonischen Kriegen. Der Kongress selbst wird dabei sowohl als "nascent IGO" als auch als "einer der wichtigsten Vorläufer der internationalen Organisationen" bezeichnet.³¹ Zu seiner Agenda gehörten die Unterbindung des Sklavenhandels, die Bekämpfung der Piraterie und die Verbesserung der internationalen Flussschifffahrt. Vor allem aber setzte der Wiener Kongress eine Kommission für die Rheinnavigation ein, deren Organisation als Artikel 108–116 Teil der Wiener Kongressakte war.³² Bestehend aus Frankreich, den Niederlanden, Bayern, Hessen, Nassau und Preußen legte sie die Bedingungen fest, unter denen der Fluss beschiffbar sein sollte. Diese Rheinkommission wird übereinstimmend als erste genuine internationale Organisation bezeichnet. Sie wurde zum Vorläufer weiterer internationaler Organisationen im 19. Jahrhundert, die sich ebenfalls mit der freien Navigation auf Flüssen befassten (z.B. die Kommission für die Navigation auf der Donau, 1856).³³

In Artikel 6 der Schlussakte des Wiener Kongresses wurden darüber hinaus regelmäßige Treffen der europäischen Großmächte vereinbart.³⁴ Das Europäische Konzert, das aus diesen Treffen hervorging und bis zu den Berliner Konferenzen von 1878 und 1884/1885 bestand, genügt zwar nicht den Definitionskriterien einer internationalen Organisation (unregelmäßige Treffen, kein Sekretariat usw.), wurde aber zu einem entscheidenden institutionellen Vorläufer späterer IGOs.³⁵ Die Konferenzen von Aachen (1818), Troppau (1820), Laibach (1821) und Verona (1822) markieren den Beginn des Europäischen Konzerts.³⁶ Dieses erwies sich mit der Akzeptanz von neu gegründeten Staaten wie Griechenland und Belgien (beide 1830) oder auch der Einbeziehung des Osmanischen Reiches in das europäische System als ebenso maßgeblich wie wandelbar.³⁷ Beim Berliner Kongress von 1878 wurde zum ersten Mal ein – zunächst noch temporäres – Konferenzsekretariat eingerichtet.³⁸ Eine ähnliche Entwicklung lässt sich auf dem amerikanischen Kontinent beobachten. 1826 tagte der Kongress von Panama, 1889 die Conference of American States und 1910 wurde die Panamerican Union gegründet.³⁹

Als zweite genuine internationale Organisation der Geschichte nach der Rheinkommission gilt das Conseil supérieur de santé, das 1838 in Konstantinopel eingerichtet wurde, um die Verbreitung der Cholera durch ein- und ausfahrende Schiffe zu verhindern. Mit dem Osmanischen Reich war dabei zum ersten Mal ein nichteuropäisches Mitglied involviert.⁴⁰

Die Gründung der ersten INGOs erfolgte später. Mit der World Anti-Slavery Convention von 1840, der 1844 gegründeten YMCA (Young Men's Christian Association), die 1855 ihre erste internationale Konferenz abhielt, und insbesondere mit der Gründung des internationalen Roten Kreuzes 1863 entstanden in der Jahrhundertmitte jedoch ausgesprochen einflussreiche, dauerhafte und zunehmend weltweit agierende private Vereinigungen.⁴¹

Vor allem aber brachte die Mitte des 19. Jahrhunderts mit internationalen Kongressen und den Weltausstellungen "two particulary characteristic forums [of internationalism]" hervor.⁴² In privaten Eigeninitiativen, die allerdings wie im Falle der Weltausstellungen durchaus staatlich unterstützt werden konnten, schlossen sich selbst ernannte Experten zu klar definierten Interessengruppen mit konkreten Zielsetzungen zusammen. Diese konstituierten durch "networks of knowledge-based experts" sogenannte "epistemic communities", welche für die Geschichte der internationalen Organisationen maßgeblich wurden. Epistemic communities werden definiert über ein "shared set of normative and principled beliefs", "shared causal beliefs", "shared notions of validity" und "a common policy enterprise".⁴³ In ebenso zahlreichen wie vielfältigen Themenfeldern kam es zu einer anhaltenden Kooperation jenseits der Institutionen staatlicher Zusammenarbeit. Zu den bevorzugten Instrumenten dieser Netzwerke gehörten internationale Kongresse und Konferenzen, deren Zahl im Laufe des 19. Jahrhunderts stetig anstieg.⁴⁴

Viele dieser Konferenzen wurden im Rahmen von internationalen Organisationen bzw. Vorläufertypen von internationalen Organisationen organisiert. Die Weltausstellungen waren dabei von besonderer Bedeutung, aber auch Veranstaltungen im Rahmen der Olympischen Bewegung können als Beispiel angeführt werden.⁴⁵ Insbesondere für die sich auf internationaler Ebene institutionalisierenden Wissenschaften avancierten Kongresse zu wichtigen Foren des Austauschs und zu Orten, an denen international anerkannte Techniken der Institutionalisierung und der Klassifizierung von Wissenschaftssparten etabliert wurden.⁴⁶ Regelmäßige Expertentreffen waren in vielen Fällen der Ausgangspunkt für institutionalisierte internationale Organisationen. Hierin wird sogar ein Entwicklungsmodell für IGOs und INGOs gesehen: Informelle Netzwerke führen zu permanenten Komitees, die dann in regulierten Strukturen verfestigt werden.⁴⁷ Insbesondere die Einrichtung eines ständigen Sekretariats kann dabei als Unterscheidungskriterium zwischen Kongressen und Vertragssystemen auf der einen und INGOs und IGOs auf der anderen Seite dienen.⁴⁸

Historische Entwicklung: 1865–1918

Das 1865 gegründete Internationale Telegrafenbüro kann als erste weltweit operierende internationale Organisation angesehen werden. Dieses Datum markiert zugleich eine neue Phase in der Entwicklung internationaler Organisationen, deren Zahl bis zum Ersten Weltkrieg kontinuierlich anstieg.⁴⁹ Anstatt sich einzelnen Organisationen zuzuwenden, sollen im Folgenden einige Gründe für diesen spektakulären Anstieg angeführt werden.

In der Forschung wird immer wieder auf den Zusammenhang mit der Industriellen Revolution im kontinentalen Europa und deren dramatische Auswirkungen für die globale Ökonomie und die internationalen Handelsbeziehungen verwiesen.⁵⁰ Andere ökonomisch orientierte Erklärungsmuster rekurrieren auf die Entstehung einheitlicher Wirtschaftsräume, wodurch länderübergreifende Austauschprozesse angestoßen wurden. Die Gründung des deutschen Zollvereins (1834) wird ebenso genannt wie die englische Freihandelsdoktrin.⁵¹ In diesem Zusammenhang entstanden die unterschiedlichsten internationalen Organisationen, die sich der Regelung der neuen Handels- und Kommunikationswege widmeten. Neben dem Internationalen Telegrafenbüro (später in Internationale Telegrafen Union umbenannt) ist dabei insbesondere die Universal Postal Union (Weltpostverein) von 1874 sowie das Internationale Büro für Maße und Gewichte von 1875 zu nennen.⁵² Diese "instruments of voluntary cooperation among states"⁵³ sollten weniger auf eine zukünftige Weltordnung hinarbeiten, als vielmehr die bestehenden Verhältnisse den veränderten Gegebenheiten anpassen. Das ständige Büro der ITU wurde zum Prototyp des Sekretariats, und neben Diplomaten und Staatsmännern zählten Mitglieder bestimmter epistemic communities zu den neuen und immer einflussreicher werdenden Akteuren internationaler Organisationen.

Außer Handel, Kommunikation und Verkehr boten – nur scheinbar paradox – auch Kriege wichtige Anlässe, um internationale Zusammenarbeit zu stärken und institutionell zu verfestigen. Die bereits genannten Napoleonischen Kriege führten zur Etablierung des Europäischen Konzerts, aber auch die Friedenskonferenzen im Anschluss an den Krimkrieg (Paris 1856), den deutsch-dänischen Krieg (Wien 1864), den preußisch-österreichischen Krieg (Prag 1866) oder den deutsch-französischen Krieg (Frankfurt 1870) zogen sowohl bi- als auch multilaterale Vereinbarungen nach sich, die zu den wichtigen Etappen internationaler Organisationen im 19. Jahrhundert gehören.⁵⁴ 1856 verpflichteten sich die Vertragspartner in Paris nicht nur die vereinbarten Bedingungen zu respektieren, sondern forderten in Protokoll 23 auch weitere Staaten auf, dem Vertrag beizutreten. 14 Staaten folgten der Aufforderung noch im selben Jahr, später stießen Japan (1886), Spanien (1908) und Marokko (1909) hinzu.⁵⁵ Insbesondere die Friedensbewegung entwickelte sich zu einer Triebfeder des Internationalismus.⁵⁶ Zahlreiche INGOs widmeten sich der Kriegsvorbeugung und der internationalen Verständigung. In diesem Zusammenhang sind auch die erste und zweite Internationale zu nennen (1864–1872 und 1889–1914), die in der Verhinderung von (imperialen) Kriegen eines ihrer wichtigsten Ziele sahen.⁵⁷

Einen Einschnitt im internationalen Bemühen, Kriege und bewaffnete Konflikte zu regulieren und, wenn möglich, zu unterbinden, markieren die Haager Konferenzen. Die erste fand 1899 auf Betreiben Zar Nikolaus II. (1868–1918) statt, wobei sich 26 Staaten beteiligten. Das sogenannte Haager System wird dabei immer wieder als Weiterentwicklung des Europäischen Konzerts und seiner Konferenzen beschrieben.⁵⁸ An der zweiten Konferenz in Den Haag (1907) nahmen bereits 44 Staaten teil, wobei die außereuropäische Präsenz insbesondere durch viele lateinamerikanische Staaten gestärkt wurde.⁵⁹ Insofern können die beiden Haager Konferenzen als ein Schritt auf dem Weg zur Enteuropäisierung eines in seiner Konzeption und Genese auffallend europäisch geprägten internationalen Systems verstanden werden.⁶⁰

Allerdings lassen sich im ausgehenden 19. Jahrhundert auf dem amerikanischen Kontinent ähnliche Entwicklungen beobachten. Ab Oktober 1889 tagte die Pan-American Conference mit Teilnehmern aus 17 Staaten mehrere Monate lang in Washington. Sie beschloss, ein internationales Tribunal zur Schlichtung von Konflikten einzurichten. Allerdings wurde der Beschluss schließlich nur von elf Teilnehmerstaaten unterschrieben und lediglich von einem einzigen ratifiziert.⁶¹

Der Völkerbund

Der Erste Weltkrieg bereitete den im 19. Jahrhundert oft erfolgreichen Bemühungen um Friedenssicherung im Rahmen einer auf Verträgen und Konventionen beruhenden internationalen Staatengemeinschaft ein jähes Ende. Gleichwohl hatten sich im Laufe des 19. Jahrhunderts und insbesondere ab den 1860er Jahren vielfältige Formen von internationaler Zusammenarbeit und globalem Austausch etabliert. Dutzende von IGOs und INGOs institutionalisierten sich ausgehend von den ungleich zahlreicheren Netzwerken transnationaler epistemic communities und wurden in Diplomatie und Außenpolitik, aber auch in Handel, Technik und Verkehr, zu unverzichtbaren Akteuren. "[The] multilateral diplomacy of the concert system, the cooperative institutions of the public international unions, and the broader legalistic institutions of the Hague system" zählten dabei zu den wichtigsten Errungenschaften.⁶² Allerdings war das internationale System vor dem Ersten Weltkrieg vor allem hinsichtlich der IGOs auffallend europazentriert; die Aktivitäten vieler INGOs, insbesondere im Bereiche der Friedensinitiativen, waren eher zukunftsweisend visionär als dezidiert pragmatisch orientiert.⁶³

Die Zeit von 1815 bis 1914 wird als "phase of preparation" internationaler Organisationen bezeichnet, während die Jahre nach dem Ersten Weltkrieg als "phase of establishment" gelten.⁶⁴ Fest steht, dass die unvorhergesehene Brutalität des Konflikts dem internationalen Austausch nicht nur kein definitives Ende setzte, sondern vielmehr die unabdingbare Notwendigkeit internationaler Zusammenarbeit gerade in Hinblick auf Friedenssicherung und Konfliktbewältigung verdeutlichte.

1919 verfasste eine Gruppe Intellektueller unter dem Vorsitz des französischen Schriftstellers und Literatur-Nobelpreisträgers Romain Rolland (1866–1944) ein Manifest, das "internationalism as the key to the post-war peace" vorstellte.⁶⁵ Der kulturelle und intellektuelle Austausch wurde zu einem der wichtigsten Tätigkeitsfelder von INGOs in der Zwischenkriegszeit. 1922 wurde das Committee for Intellectual Cooperation in Genf eingerichtet, 1926 entstand das International Institute for Intellectual Cooperation in Paris.⁶⁶ INGOs avancierten zu einem auch auf staatlicher Ebene legitimierten Akteur internationaler Beziehungen; 1919 erkannte Belgien als erster Staat internationale Vereinigungen legal an.⁶⁷

Auch das internationale Vertragssystem des 19. Jahrhunderts erlebte in der Zwischenkriegszeit einen neuen Aufschwung. In den Jahren 1921 und 1922 einigten sich die USA, Großbritannien, Japan, Frankreich und Italien über die zulässige Größe von Seestreitkräften, und auch die Locarno-Verträge von 1925 sind ein Beispiel für international verbindliche Absprachen zur Friedenssicherung und Konfliktvorbeugung.⁶⁸

Die ohne Zweifel wichtigste Etappe auf diesem Weg war die Gründung des Völkerbundes. Bereits während des Ersten Weltkriegs hatte Präsident Woodrow Wilson (1856–1924) mit einer Rede vor dem US-Kongress am 8. Januar 1918 in einem 14-Punkte-Programm einen Entwurf für eine internationale Nachkriegsordnung vorgelegt. Der Brite Lord Robert Cecil (1864–1958), der Franzose Léon Victor Auguste Bourgeois (1851–1925) und der Südafrikaner Jan Christiaan Smuts (1870–1950) waren weitere Staatsmänner, die dafür wichtige Impulse setzten.⁶⁹ Im Rahmen der Versailler Friedensverhandlungen wurde ein Komitee eingesetzt, das unter Vorsitz von Wilson die Grundzüge des späteren Völkerbundes ausarbeitete. Der Völkerbund war Teil der Versailler Friedensakte und wurde nach deren Ratifizierung durch die einzelnen Staaten am 10. Januar 1920 gegründet. Im Gründungsjahr versammelte er 32 Mitgliedsstaaten, von denen mehr als zwei Drittel außereuropäisch waren.⁷⁰ Insgesamt verzeichnete der Völkerbund im Laufe der Jahre 63 Mitglieder; 1934, dem Jahr der höchsten Beteiligung, gehörten ihm 58 Staaten an.⁷¹

Die grundlegende Aufgabe des Völkerbundes bestand in der Aufrechterhaltung der internationalen Ordnung, so wie sie in Versailles festgelegt worden war.⁷² Inhaltlich unterschied er sich daher nur wenig vom Europäischen Konzert des 19. Jahrhunderts, war jedoch in seiner Struktur völlig anders aufgebaut. Neben der Vollversammlung und einem ständigen Sekretariat mit Sitz in Genf gehörte der Sicherheitsrat zu seinen entscheidenden Instrumenten. Ihm gehörten vier Großmächte mit ständigem Sitz (Großbritannien, Frankreich, Italien, Japan) sowie eine sich im Laufe der Zeit verändernde Zahl von nicht-ständigen Mitgliedern an.⁷³ Daher stellt sich die Frage nach einer genuin europäischen Prägung des Völkerbundes. So wurde der Völkerbund gesehen als sowohl "eine moderne und zukunftsweisende Form vielschichtiger globaler Vernetzung, aber auch [als] ein letzter, durch das Fernbleiben der Vereinigten Staaten sogar unfreiwilliger Versuch, die europäische Großmachtpolitik des 19. Jahrhunderts weiterzuführen".⁷⁴

Der Völkerbund war die bis dahin größte und einflussreichste internationale Organisation in der Geschichte. Dies lag neben seiner Legitimation und seiner Mitgliederzahl auch daran, dass in seinem Umfeld eine ganze Reihe weiterer internationaler Organisationen gegründet wurden. Hier ist in erster Linie der Internationale Friedensgerichtshof in Den Haag zu nennen, der auf Artikel 14 des Versailler Vertrags beruhte und am 20. August 1921 seine Arbeit aufnahm. Des Weiteren wurde die International Labour Organization (ILO) gegründet, die ihren Sitz in Genf hatte und an verschiedenen Vorkriegsinitiativen anschloss.⁷⁵ Aber auch für die Geschichte der INGOs markiert die Gründung des Völkerbundes einen Einschnitt. So entstand nicht nur das bereits erwähnte Committee for Intellectual Cooperation im Rahmen des Völkerbundes, sondern auch das Internationale Rote Kreuz wurde in Artikel 25 der Völkerbundsakte explizit erwähnt.⁷⁶ Artikel 24 sah sogar vor, alle existierenden internationalen Büros dem Völkerbund zu unterstellen, was allerdings an den USA scheiterte.

Im Laufe der 1920er Jahre konnte der Völkerbund einige Erfolge verbuchen. Er organisierte Volksabstimmungen in Schlesien (1921) und im Saargebiet (1935) und regelte Grenzkonflikte zwischen Polen und Litauen, Finnland und Russland sowie Bulgarien und Griechenland. Er garantierte die territoriale Integrität Albaniens gegenüber Italien, Griechenland und Jugoslawien und verwaltete im Rahmen des Mandatssystems die ehemaligen deutschen Kolonien. Zudem gab er wichtige Impulse für den Umgang mit Flüchtlingen und den Schutz von Minderheiten.

Insgesamt konnte der Völkerbund die großen Hoffnungen, die in ihn gesetzt wurden, jedoch nicht erfüllen. Zunächst fehlte mit den USA, welche den Versailler Vertrag nie ratifizierten, die wichtigste Großmacht. Die von verschiedenen Seiten aufs Schärfste kritisierte Versailler Ordnung wurde nie zu einer breit akzeptierten Grundlage des Völkerbundes. Die Große Depression am Ende der 1920er Jahre zeigte, dass er auch in wirtschaftlichen Belangen nicht in der Lage war, entscheidende Impulse zu setzen. Vor allem aber gelang es dem Völkerbund nicht, bewaffnete Konflikte zu verhindern. Er blieb tatenlos, als das Sicherheitsratsmitglied Japan 1931 die Mandschurei angriff, und hatte dem Bürgerkrieg in Spanien 1937 ebenso wenig entgegen zu setzen wie den vielfältigen Vertragsbrüchen des nationalsozialistischen Deutschlands. Als Italien 1934/1935 in Äthiopien einmarschierte, kam es zum ersten bewaffneten Angriff eines Völkerbundmitglieds gegen ein anderes.⁷⁷ Die UdSSR, die 1933, unmittelbar im Anschluss an den deutschen Austritt, dem Völkerbund beitrat, war nach ihrem Angriff auf Finnland 1940 der einzige Staat, der je aus dem Völkerbund ausgeschlossen wurde.⁷⁸

Die Gründung der United Nations

In der Zwischenkriegszeit steigerte sich die Bedeutung von IGOs und INGOs hinsichtlich ihrer Quantität, ihres Einflusses und ihrer Zuständigkeitsbereiche. Ähnlich wie vor 1914 waren sie jedoch auch in den Jahren vor 1939 nicht in der Lage, die sich bis zum Weltkrieg potenzierenden internationalen Krisen dauerhaft zu lösen. Aber auch der Zweite Weltkrieg machte in all seinem Schrecken die Notwendigkeit internationaler Zusammenarbeit umso deutlicher. Noch mehr als im Ersten Weltkrieg wurde schon während des Krieges an einer internationalen Friedensordnung für die Nachkriegszeit gearbeitet. Eine entscheidende Lehre aus der Zwischenkriegszeit bestand in der Einsicht, dass internationale Sicherheit auch auf nachhaltiger wirtschaftlicher und sozialer Zusammenarbeit beruhte.⁷⁹ Dies stipulierte bereits der Bruce-Report des Völkerbundes von 1939, und das daraufhin eingesetzte Zentralkomitee für Wirtschaft und soziale Fragen widmete sich dieser Aufgabe.⁸⁰

Bereits am 14. August 1941 einigten sich der britische Premierminister Winston Churchill (1874–1965) und US-Präsident Franklin Delano Roosevelt (1882–1945) auf eine Atlantic-Charta, und Roosevelt nahm in seiner viel beachteten "Four Freedoms"-Rede (Freiheit der Rede und des Ausdrucks, Religionsfreiheit, Freiheit von Not, Freiheit von Furcht) die Grundzüge der späteren UN-Charta vorweg.⁸¹ Die Zustimmung von 26 Nationen zur Atlantic-Charta wurde zu einer wichtigen Etappe der internationalen Nachkriegsordnung. Der Zweite Weltkrieg zeichnete sich auch durch ein "unprecedented volume of plans and proposals for postwar international agencies" aus.⁸² Dazu zählte die United Nations Conference on Food and Agriculture in Hot Springs (Virginia) vom Mai 1943 ebenso wie die Bretton-Woods-Verträge vom Juli 1944. Dort wurde mit der Einrichtung der Internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, der späteren Weltbank, sowie des Internationalen Währungsfonds der Grundstein für die internationale Wirtschaftsordnung nach dem Krieg gelegt.

Im Unterschied zu 1919 waren in den 1940er Jahren alle Großmächte bereit, am Aufbau eines internationalen Systems mitzuwirken.⁸³ Die Großmächte verhandelten darüber bereits im November 1943 in Moskau. Die Nachkriegsordnung im Rahmen einer IGO mit globaler Beteiligung wurde auf den Konferenzen von Dumbarton Oaks (August bis Oktober 1944) und Jalta (Februar 1945) weiter ausgearbeitet. Am 26. Juni 1945 unterzeichneten 51 Staaten, von denen nur noch ein Fünftel europäisch waren, die Charta der Vereinten Nationen, der Nachfolgeorganisation des Völkerbundes. Die USA ratifizierten sie als erster Staat am 28. Juli 1945.⁸⁴ Ebenso wie zum Völkerbund gehörte zu der IGO United Nations eine ganze Reihe weiterer und in der Folgezeit einflussreicher internationaler Organisationen, wie der Internationale Gerichtshof, die Weltgesundheitsorganisation und die International Labour Organization, die vom Völkerbund übernommen wurde.⁸⁵

Debatten der Forschung

Resümierend ist zunächst eine stetige quantitative Zunahme internationaler Organisationen vom frühen 19. Jahrhundert bis in die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg festzustellen.⁸⁶ Neben den Jahren unmittelbar nach dem Ersten und Zweiten Weltkrieg war insbesondere das letzte Viertel des 19. Jahrhunderts ein Phase exponentiellen quantitativen Zuwachses.⁸⁷ Die genauen Zahlen variieren in der Forschung allerdings stark, was auf die unterschiedlichen Definitionen von IGOs und INGOs zurückzuführen ist. Oft werden die Angaben der 1910 in Brüssel gegründeten Union des Associations Internationales übernommen.⁸⁸ So wird die Anzahl der IGOs vor dem Ersten Weltkrieg zwischen 34 und 50 veranschlagt, die der IGOs vor dem Zweiten Weltkrieg mit ca. 80.⁸⁹ Eine ähnliche Spannbreite an Zahlen existiert für die INGOs. Hier wird für die Zeit um 1900 von ca. 200 gesprochen, eine Zahl, die sich bis 1950 auf ca. 800 steigerte.⁹⁰ Bemerkenswert ist, dass seit 1818 nur circa ein Viertel aller gegründeten IGOs wieder aufgelöst wurde.⁹¹

Das stark gestiegene Interesse der Forschung an internationalen Organisationen erklärt sich zunächst aus den in der Gegenwart zu beobachtenden Formen der Globalisierung. Die Überzeugung, dass die weltweite Verflechtung nicht im Rahmen klassischer, bilateraler Außenpolitik erklärt werden kann, hat das Interesse der historischen Forschung an internationalen Organisationen nachhaltig stimuliert. So wurde postuliert: "The contemporary world would be incomprehensible without taking them [international organizations] into consideration."⁹² Auch andere Forscher sehen in der Untersuchung von Internationalismus und internationalen Organisationen einen "alternative approach to the study of international history".⁹³

Die inzwischen allgemein erkannte Gefahr, aus der beständigen quantitativen Zunahme von internationalen Organisationen im 19. und 20. Jahrhundert einen "quasi linear march towards world society" abzuleiten, zählt hingegen nicht mehr zu den aktuellen Problemen der Forschung.⁹⁴ Dagegen wird zunehmend diskutiert, ob der Erste Weltkrieg als Rückschlag in der Entwicklung internationaler Organisationen anzusehen ist. Auf der einen Seite kam deren Arbeit in den Kriegsjahren fast völlig zum Erliegen und in den Statistiken internationaler Organisationen wird der Zeitraum zwischen 1914 und 1918 teilweise gar nicht erfasst.⁹⁵ Andererseits führte der Krieg auch zu einer Universalisierung von gruppenspezifischen Erfahrungen, die für viele, die sich nach dem Krieg in IGOs und INGOs engagierten, prägend wurde.⁹⁶ Die Sekretariate der Kriegskabinette und die Zusammenarbeit der Alliierten gaben wichtige Impulse für die Organisationsformen von IGOs und INGOs nach dem Weltkrieg.⁹⁷

Ebenso herrscht Uneinigkeit über die Frage, inwieweit die Genese eines weltweit operierenden internationalen Systems aus einem spezifisch eurozentrischen Kontext zu erklären ist. Handelt es sich um die weltweite Ausbreitung europäischer Anschauungen oder aber um die allmähliche Relativierung europäischer bzw. westlicher Vorherrschaft?⁹⁸

Volker Barth

Anhang

Quellen

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Digitalisat des Haupt-Vertrages des zu Wien versammelten Congresses 1815, Göttinger Digitalisierungszentrum, URL: http://resolver.sub.uni-goettingen.de/purl?PPN546672892 [2023-12-14].

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Anmerkungen

1. ^{^} Vgl. Karns / Mingst, International Organizations 2010, S. 5.
2. ^{^} Heins, Nongovernmental Organizations 2008, S. 16.
3. ^{^} Vgl. Claude, Swords into Plowshares 1984, S. 21.
4. ^{^} Wong, Art. "IGOs" 2009, S. 555.
5. ^{^} Jacobson, Networks 1984, S. 8.
6. ^{^} Vgl. Karns / Mingst, International Organizations 2010, S. 5.
7. ^{^} Vgl. Wallace / Dinger, Intergovernmental Organization 1970, S. 245f.
8. ^{^} Vgl. Karns / Mingst, International Organizations 2010, S. 16.
9. ^{^} Vgl. Archer, International Organizations 2004, S. 1.
10. ^{^} Geyer / Paulmann, Introduction 2001, S. 22.
11. ^{^} Iriye, Global Community 2002, S. 2.
12. ^{^} Vgl. Iriye, Global Community 2002, S. 2; Saunier, Art. "INGOs" 2009, S. 573; Karns / Mingst, International Organizations 2010, S. 8.
13. ^{^} Heins, Nongovernmental Organizations 2008, S. 19.
14. ^{^} Vgl. Boli / Thomas, INGOs 1999, S. 37. Boli und Thomas schlagen daher als Minimaldefinition einer INGO vor: "Individuals and associations construct rationalized structures with explicitly formulated goals." Boli / Thomas, INGOs 1999, S. 45.
15. ^{^} Vgl. Groom, The Advent 1978, S. 26.
16. ^{^} Vgl. Karns / Mingst, International Organizations 2010, S. 8; Boli / Thomas, INGOs 1999, S. 20; Saunier, Art. "INGOs" 2009, S. 574.
17. ^{^} Vgl. Jacobson, Networks 1984, S. 10–11; Saunier, Art. "INGOsf" 2009, S. 578.
18. ^{^} Vgl. Archer, International Organizations 2004, S. 3, 13; Murphy, International Organization 1994, S. 47.
19. ^{^} Vgl. Jacobson, Networks 1984, S. 9.
20. ^{^} Vgl. Wallace / Dinger, Intergovernmental Organization 1970, S. 247; Jacobson, Networks 1984, S. 4; Wong, Art. "IGOs" 2009, S. 556.
21. ^{^} Vgl. Archer, International Organizations 2004, S. 13.
22. ^{^} Vgl. Iriye, Global Community 2002, S. 15.
23. ^{^} Vgl. Archer, International Organizations 2004, S. 5.
24. ^{^} Friedensvertrages von Münster [IPM], 24.10.1648, S. 930f., 932.
25. ^{^} Vgl. Karns / Mingst, International Organizations 2010, S. 64.
26. ^{^} Friedensvertrag von Utrecht, 11.04.1713.
27. ^{^} Vgl. Jacobson, Networks 1984, S. 8; Karns / Mingst, International Organizations 2010, S. 3.
28. ^{^} Vgl. Archer, International Organizations 2004, S. 12.
29. ^{^} Vgl. Claude, Swords into Plowshares 1984, S. 22ff.; Rittberger / Zangl, Internationale Organisationen 2003, S. 50.
30. ^{^} Vgl. Groom, The Advent 1978, S. 15.
31. ^{^} Jacobson, Networks 1984, S. 31; Rittberger / Zangl, Internationale Organisationen 2003, S. 51.
32. ^{^} Vgl. Groom, The Advent 1978, S. 22; Haupt-Vertrag des zu Wien versammelten Congresses 1815, v.a. S. 192–200.
33. ^{^} Vgl. White, International Non-Governmental Organizations 1968, S. 4; Jacobson, Networks 1984, S. 30ff.; Archer, International Organizations 2004, S. 11.
34. ^{^} Vgl. Archer, International Organizations 2004, S. 6. Haupt-Vertrag des zu Wien versammelten Congresses 1815.
35. ^{^} Vgl. Rittberger / Zangl, Internationale Organisationen 2003, S. 51.
36. ^{^} Vgl. Jacobson, Networks 1984, S. 32; Claude, Swords into Plowshares 1984, S. 35.
37. ^{^} Vgl. Claude, Swords into Plowshares 1984, S. 26.
38. ^{^} Vgl. Jacobson, Networks 1984, S. 32.
39. ^{^} Vgl. Groom, The Advent 1978, S. 22.
40. ^{^} Vgl. Iriye, Global Community 2002, S. 11; Jacobson, Networks 1984, S. 33.
41. ^{^} Vgl. Archer, International Organizations 2004, S. 12; White, International Non-Governmental Organizations 1968, S. 4.
42. ^{^} Geyer / Paulmann, Introduction 2001, S. 22.
43. ^{^} Haas, Epistemic Communities 1992, S. 2f.
44. ^{^} Vgl. Rasmussen, Les Congrès 1989, S. 23.
45. ^{^} Vgl. Murphy, International Organization 1994, S. 60f.
46. ^{^} Vgl. Rasmussen, Les Congrès 1989, S. 29–33, 39.
47. ^{^} Vgl. Saunier, Art. "INGOs" 2009, S. 575.
48. ^{^} Vgl. Wong, Art. "IGOs" 2009, S. 555.
49. ^{^} Vgl. Jacobson, Networks 1984, S. 33.
50. ^{^} Vgl. White, International Non-Governmental Organizations 1968, S. 4; Groom, The Advent 1978, S. 16.
51. ^{^} Vgl. Murphy, International Organization 1994, S. 49ff.; Rittberger / Zangl, Internationale Organisationen 2003, S. 73.
52. ^{^} Vgl. Wong, Art. "IGOs" 2009, S. 555; Archer, International Organizations 2004, S. 11.
53. ^{^} Claude, Swords into Plowshares 1984, S. 35.
54. ^{^} Vgl. Rittberger / Zangl, Internationale Organisationen 2003, S. 50; Archer, International Organizations 2004, S. 7.
55. ^{^} Vgl. Archer, International Organizations 2004, S. 8.
56. ^{^} Martin Geyer und Johannes Paulmann bezeichnen die Friedensbewegungen als "yardstick for all forms of internationalism". Geyer / Paulmann, Introduction 2001, S. 12; siehe dazu auch Cooper, Patriotic Pacifism 1991.
57. ^{^} Vgl. Rittberger / Zangl, Internationale Organisationen 2003, S. 51; Karns / Mingst, International Organizations 2010, S. 66.
58. ^{^} Vgl. Groom, The Advent 1978, S. 21; Karns / Mingst, International Organizations 2010, S. 67.
59. ^{^} Vgl. Claude, Swords into Plowshares 1984, S. 29–32.
60. ^{^} Vgl. Claude, Swords into Plowshares 1984, S. 32; Archer, International Organizations 2004, S. 10.
61. ^{^} Vgl. Archer, International Organizations 2004, S. 9.
62. ^{^} Karns / Mingst, International Organizations 2010, S. 67.
63. ^{^} Vgl. Jacobson, Networks 1984, S. 34; White, International Non-Governmental Organizations 1968, S. 5.
64. ^{^} Claude, Swords into Plowshares 1984, S. 41.
65. ^{^} Iriye, Cultural Internationalism 1997, S. 56.
66. ^{^} Vgl. Iriye, Cultural Internationalism 1997, S. 63f.
67. ^{^} Vgl. Saunier, Art. " INGOs " 2009, S. 575.
68. ^{^} Vgl. Kennedy, Parlament 2007, S. 30.
69. ^{^} Vgl. Claude, Swords into Plowshares 1984, S. 42.
70. ^{^} Vgl. Iriye, Global Community 2002, S. 22.
71. ^{^} Vgl. Jacobson, Networks 1984, S. 44.
72. ^{^} Vgl. Jacobson, Networks 1984, S. 42.
73. ^{^} Vgl. Rittberger / Zangl, Internationale Organisationen 2003, S. 52–55.
74. ^{^} Herren, Internationale Organisationen 2009, S. 55.
75. ^{^} Vgl. Claude, Swords into Plowshares 1984, S. 43; Wong, Art. "IGOs" 2009, S. 556.
76. ^{^} Vgl. Archer, International Organizations 2004, S. 17–19.
77. ^{^} Vgl. White, International Non-Governmental Organizations 1968, S. 6; Karns / Mingst, International Organizations 2010, S. 70–72; Archer, International Organizations 2004, S. 19ff.; Kennedy, Parlament 2007, S. 40.
78. ^{^} Vgl. Kennedy, Parlament 2007, S. 31.
79. ^{^} Vgl. Jacobson, Networks 1984, S. 40ff.
80. ^{^} Vgl. Archer, International Organizations 2004, S. 20.
81. ^{^} Vgl. Kennedy, Parlament 2007, S. 44f.; Rittberger / Zangl, Internationale Organisationen 2003, S. 74.
82. ^{^} Claude, Swords into Plowshares 1984, S. 58.
83. ^{^} Vgl. Kennedy, Parlament 2007, S. 49.
84. ^{^} Vgl. Archer, International Organizations 2004, S. 21; Claude, Swords into Plowshares 1984, S. 58ff.; Karns / Mingst, International Organizations 2010, S. 96ff.
85. ^{^} Vgl. Claude, Swords into Plowshares 1984, S. 60; Karns / Mingst, International Organizations 2010, S. 72; Kennedy, Parlament 2007, S. 52.
86. ^{^} Vgl. Jacobson, Networks 1984, S. 37.
87. ^{^} Vgl. Iriye, Global Community 2002, S. 11; Groom, The Advent 1978, S. 17.
88. ^{^} Vgl. Wallace / Dinger, Intergovernmental Organization 1970, S. 243.
89. ^{^} Vgl. Karns / Mingst, International Organizations 2010, S. 8; Jacobson, Networks 1984, S. 34; Rittberger / Zangl, Internationale Organisationen 2003, S. 84f.
90. ^{^} Vgl. Boli / Thomas, Art. "INGOs" 1999, S. 14; Iriye, Global Community 2002, S. 21, 28, 43, 55; Jacobson, Networks 1984, S. 10; White, International Non-Governmental Organizations 1968, S. 7.
91. ^{^} Vgl. Jacobson, Networks 1984, S. 9, 51; Karns / Mingst, International Organizations 2010, S. 68.
92. ^{^} Iriye, Global Community 2002, S. 1.
93. ^{^} Geyer / Paulmann, Introduction 2001, S. 1. Siehe dazu auch Karns / Mingst, International Organizations 2010, S. 3ff.
94. ^{^} Saunier, Art. "INGOs" 2009, S. 574.
95. ^{^} Vgl. Wallace / Dinger, Intergovernmental Organization 1970, S. 244; Murphy, International Organization 1994, S. 83.
96. ^{^} Vgl. Iriye, Cultural Internationalism 1997, S. 55.
97. ^{^} Vgl. Archer, International Organizations 2004, S. 14; Claude, Swords into Plowshares 1984, S. 47.
98. ^{^} Vgl. dazu Groom, The Advent 1978, S. 17; Iriye, Cultural Internationalism 1997, S. 58f.; Rittberger / Zangl, Internationale Organisationen 2003, S. 49–60.